上市公司会计话语权之证券监管边界探析 | 证券法评
文/孙艺茹、管乐柳、叶苡琛 天同律师事务所深圳办公室
前言：财务信息是上市公司经营状况和发展趋势的直观体现，是证券监管机构关注的重点。上市公司财报处理中可能会存在会计争议或会计差错。会计争议大多因主观判断不同而产生，其最终解释权的归属涉及会计话语权的讨论；会计差错产生于对客观事实的违反，证券监管机构依据监管权限，对上市公司做出相应处罚或处分。本文从会计话语权出发，确定在会计争议语境下，证券监管部门具有会计监督权，并可通过监管口径对会计争议给予统一处理方法。进而在证券监管部门会计监督权限的基础上，探讨、总结证券监管部门会计差错监管要素及其认定边界，为资本市场主体提供参考。
一、概念的厘清：会计争议与会计差错
会计争议是指，会计报表编制者与审查者或使用者，就财务报表的特定内容或其背后的特定会计处理的合法性、合理性，发生分歧，意见不统一。[1]在客观上，当前我国的会计准则仍在与国际惯例不断接轨的过程中，可能存在处理空白。由于会计准则存在表意上的自由空间，在主观上，会计准则的制定者、信息编制者与审查者的会计理念与认识也不断更新，难免导致观点分歧。会计争议具有主观判断及解释的空间，无论是投资者、上市公司、证券监管部门，亦或是注册会计师，都可以坚持和主张自己对于会计报表处理规则的认识和理解。而财政、证券监管部门作为权力机关，可能最终确定统一的处理方法和指引，以确保上市公司执行会计准则的一致性。
会计差错是指，没有或错误运用会计信息，对财务报表造成缺漏或错报。[2]其既包括疏忽或误解造成的错误，如错记漏记导致计算错误、疏忽导致应用会计政策错误；也包括故意进行的财务舞弊，如通过凭空创造客观上并不存在的交易，或不恰当地变更会计政策与估计，以调节公司收入、利润或其他重要财务指标。会计差错语境下，虽然难以区分会计差错是由疏忽造成的错误，还是故意进行的舞弊产生，其本质均系对客观事实呈现的违反。上市公司信息披露需满足真实、准确、完整的刚性要求，会计差错会引起证券监管部门的关注，可能导致行政处罚，甚至承担刑事责任。
二、证券监管部门会计话语权的职责界定
上市公司是夯实资本市场高质量发展的基石。[3]证券监管部门亦以提高上市公司质量为核心，维护市场稳定运行，完善各项制度安排，提高上市公司监管效能。[4]财务信息是上市公司发展状况及经营进展的直观体现，财务数据的真实性及会计处理的正确性始终是证券监管部门关注的重点。
（一）财政部与证券监管部门不同的会计话语权
早在2001年海南凯立公司诉中国证监会一案中，各界就曾对上市公司会计话语权的配置问题作出讨论。有观点提出，各部门对会计资料有独立的认定权和结论权。[5]也有观点认为，会计主管权与会计监管权应当分属于财政部门和证券监管部门，界定二者权力边界的关键是会计规则解释权。[6]
根据《会计法》第7、8、33条，[7]《证券法》第7条，[8]财政部门拥有会计准则的制定权和解释权，证券监管部门因对上市公司信息披露具有监管职责，对上市公司财务信息行使会计监督权。实践中，证券监管部门也一直使用监管口径规范和评价上市公司的会计处理。2007年，证监会在首份会计监管报告—《上市公司执行企业会计准则监管报告》（2007年）提出了“强化监管机构对会计监管个案的认定权，建立会计个案的应急反应机制，与会计准则制订部门有效配合”的基本思路。最新的2020年会计监管报告进一步提出，“对于上市公司在实务执行中存在争议的典型会计问题，以发布监管规则适用指引等形式，明确监管标准，同时继续以案例解析的形式，指导市场实践。”此外，证监会还发布了《监管规则适用指引——会计类第1号》（以下简称《会计监管指引》）、《上市公司执行企业会计准则案例解析》等文件，作为统一的监管标准，在会计争议得到明确解释前，引导上市公司统一执行标准，规范资本市场财务信息披露行为。
例如，2017年7月，财政部发布《企业会计准则第14号——收入》（财会[2017]22号）（以下简称《新收入准则》），境内上市公司于2020年1月1日起正式施行。由于部分上市公司对主要责任人和代理人判断标准的理解存在分歧，导致收入确认适用总额法还是净额法存在会计争议。
于是，证监会在2020年11月13日发布的《会计类监管指引》中，就具体事项如何适用《新收入准则》提出了指导意见，进一步说明上市公司如何按总额法或净额法确认收入，如特定商品在销售给顾客之前由供应商控制，供应商有权主导商品的使用并获取其经济利益，又如百货商场并未取得商品的控制权，其身份是协助供应商销售特定商品，应被认定为代理人，按照净额法确认收入。随后，相关上市公司根据《会计类监管指引》和《新收入准则》主动发布会计差错更正公告，如上市公司HJ在2020年12月11日公告，公司对联营模式下的收入，应采用净额法确认，并据此对前期部分数据进行更正。
2020年12月16日，财政部会计司发布《收入准则应用案例——主要责任人和代理人的判断》，以案例的形式进一步明确了收入确认方法。
可见，面对上市公司的会计争议问题，证券监管部门认为必要时，通过监管指引对争议问题先予以规范，上市公司遵照监管指引执行，以保证财务信息披露质量。同时，证券监管部门与财政部良性互动，为财政部门进一步解释会计准则积累经验，推动统一的会计准则应用案例及相关标准出台。
（二）证券监管部门的会计监管内容
证券监管部门对财务信息披露的监管主要分为两大内容，一是信息基础的真实性，即对财务数据依托的交易本身进行审查和判断。二是会计处理的正确性，即在会计准则、监管规则要求明确的情况下，上市公司的财务处理是否存在违反情形。
信息真实性是证券监管的基石，财务信息的真实性关乎投资者能否准确评估上市公司价值。以虚假的交易事实粉饰财务报表，证券监管部门认定其为财务造假，并以虚假陈述对上市公司进行行政处罚，是证券监管的必要职责。但是，财务造假行为需与因疏忽或误解形成的会计差错予以区分。上市公司会计差错产生的原因多种多样，可能因为会计准则本身的疑点难点，可能是财务人员对事实的疏忽判断。对应不同原因，后果也不相同。因此，即使违反会计准则，在何种情况下应予行政处罚，责任人员的责任大小如何认定，处罚强度怎样把握，需证券监管部门结合具体案情，综合裁量。
三、会计差错监管的认定要素
当下适用的法律法规对会计差错违法性如何认定没有明确细则。《证券法》第78条第2款[9]、《上市公司信息披露管理办法》（以下简称《信息披露管理办法》）第3条[10]，仅对信息披露制度做出较为原则性的规定。其次，《深圳交易所上市规则》《上海交易所上市规则》第9.2条[11]虽然将交易事项达到资产总额、成交金额、净利润、营业收入的10%作为披露指标，但仅为交易所的自律规定，并非证券监管部门予以处罚的标准。再者，《信息披露违法行为行政责任认定规则》（以下简称《信息披露责任认定规则》）第3章，列举了认定信息披露义务人违法责任应当考虑的主观、客观和其他情形，就重大差错更正信息而言，《信息披露责任认定规则》指出需要从变更比重、是否产生性质变化等考量，但是该规则亦未明确比重达到何种标准应予处罚。
可见证券监管机构在处理上市公司因会计差错导致信息披露问题时，裁量标准不够明确和外显，行政处罚权如何行使、实践中具体采用何种审查标准，需进一步厘定。[12]
实践中对会计差错违法性的认定处于不断更新状态。据统计，2021年上半年度，上市公司发布会计差错更正公告达125个。[13]其中，16家上市公司被出具警示函，14家上市公司被要求责令改正，13家上市公司被处以行政处罚。[14]
度长短者，不失毫厘。虽然自由裁量权的运用不可避免客观存在，[15]但是根据近期的监管案例，证券监管部门当前的对会计差错处罚原则是统一的，集中体现在以下三个方面：差错是否具有重大性、行为人的主观过错、差错造成的危害后果。
四、会计差错监管要素的边界认定
（一）财务信息具有重大性
重大性是信息披露违法行为的认定要件，虽然关于财务信息披露的重大性标准还未有成文的统一定论，但结合会计规定及证券监管部门出台的规则、指引，可窥见重大性标准认定的思路。
1. 财务信息数额占比
根据《企业会计制度》中关于重大会计差错的定义，重大会计差错一般是指金额比较大的会计差错，通常某项交易或事项的金额占该类交易或事项的金额10%及以上，则认为金额较大。《独立审计具体准则第10号——审计重要性》第12条规定，注册会计师选用重要性水平的判断基础通常包括资产总额、净资产、营业收入、净利润等。
从2021年上半年案例数据来看，被行政处罚的上市公司重述的收入、利润等项目，至少有一项的重述金额近千万元，重述占比在10%以上。如上市公司AN因子公司虚构收入形成会计差错，重述利润金额约为750万元，重述利润占比达34.33%；上市公司JA因未将境外主体纳入合并财报、未根据业务实质对相关业务计入收入和成本的，连续四季度形成会计差错，重述收入金额达8930万-1.78亿，重述收入占比均在14%以上；又如上市公司ZX的子公司采用预售方式完成业绩，账面虚增利润，导致连续七年的会计差错，重述利润金额达1620万-2.73亿，其中有两年度的重述利润占比未达到10%，但存在重述利润占比高达154.23%、189.66%的年份。
虽然目前证券监管部门没有明确把10%作为处罚边界，但受处罚的上市公司重述金额对相关项目的占比往往在10%以上，且特别关注资产、收入、利润等项目，此判断思路与会计处理中认定重要性的标准不谋而合。
学界在关于重大性客观判断标准的讨论中，或有观点指出应采财务性先验方法[16]，或有观点主张使用审计上的重要性标准来判断财务信息的重大性[17]，亦有观点提出财务信息披露违法的重大性标准应根据《企业会计制度》及《上市规则》的披露标准而定[18]，即10%。
可见，实践及理论界均对财务信息数额占比的重大性标准认定形成了一定共识。
2. 定性与定量综合分析
《公开发行证券的公司信息披露编报规则第19号——财务信息的更正及相关披露》中，从量度和性质定义了会计差错更正事项对财务报表是否具有广泛性影响。《监管规则适用指引——审计类第1号》中关于重要性的定义，亦采定量和定性两个标准。该指引规定，定量标准与注册会计师确定的财务报表整体重要性水平直接相关，具体到实践中，可考虑该项目金额占相关项目金额的比重。定性标准与注册会计师评估的错报性质是否严重、是否影响财务报表使用者的经济决策有关，实践中可考虑是否属于企业日常活动、是否显著影响企业的财务状况、经营成果和现金流量等。
综合而言，会计差错是否具有重大性，一是定量上考虑重述金额大小，重述金额占相关项目的比例是否超过10%；二是在定性上考虑是否影响公司的实际经营数据，产生盈亏变化，是否会对财务报表使用者理解公司财务状况构成广泛影响。
（二）行为人的主观过错
根据《证券法》第85条[19]，对于信息披露违法行为，上市公司作为信息披露义务人需对投资者在证券交易中遭受的损失，承担无过错的赔偿责任；而上市公司控股股东、董事、监事、高管等直接责任人员则承担过错推定的赔偿责任。二者适用不同的归责原则，在主观过错的判断上需有所区分。
1. 上市公司
主观心态的判断需依赖于观察客观行为。一般而言，上市公司及时进行会计差错更正，主动报告和披露会计差错，能够证明其不存在主观恶意或减轻主观恶意程度。
主动性方面，上市公司需能够自我纠错。如上市公司HL基于实质重于形式原则，主动对政府补助进行前期账务处理调整，没有受到后续处罚。又如上市公司HE的会计差错由公司内部自查发现后，上市公司及时向监管部门和交易所报告并积极配合监管部门调查，同时聘请第三方中介机构进行独立调查，证监局因此予以从轻减轻处罚。
及时性方面，会计差错更正有时需要更正数月前甚至数年前的报告，及时性的适用空间较小。但会计差错更正也常会引起业绩预告的修正，证券监管部门采取监管措施时往往同时提及，“你公司存在**年度业绩预告修正不及时的问题”。若要满足及时修正的要求，上市公司应当在法定期限内披露修正公告。[20]另需注意的是，即便法定报告期内披露了，也可能受到监管。如上市公司ZW虽然在法定期间内进行修正，但由于首次业绩预告与修正后的净利润差异较大且由盈转亏，证监局仍出具了警示函。又如上市公司NF虽然也在法定期间内进行修正，但是因曾多次大幅修正，被深交所下发监管函。
2. 责任人员
对于相应责任人员而言，除了报告披露的主动性、及时性外，证券监管部门还会依据其是否对产生会计差错的财务报告提出异议，以及是否履行勤勉尽责义务，判断产生会计差错时董监高的主观心态。
实践案例中，上市公司BY董监高鉴于公司现状，对2014年年报、2015年第一季报提出不保真的意见（未披露投票情况），这是中国A股市场上第一次有董监高对定期报告提出异议。但是在董事会决议是否披露年报及第一季报时，9名董事中有6名投赞成票，3名投弃权票，因此，BY及其董监高最终仍因财务造假被行政处罚。又如上市公司ZX董监高表示对2019年年报无法保真，却在审核时投出赞同票。而最终该不保真的异议被证监会认为系出于免责考虑所作出的行为，违背了信息披露的基本原则，性质恶劣。证监会对此启动董监高勤勉尽责核查程序。
可见，仅对报告提出异议并投出弃权票不足以认定为免责，其关键核心判断要点在于董监高是否履行法定的忠实勤勉义务和责任。上市公司ZX的总经理申辩时称，在造假子公司并入上市公司后，其积极建章立制、派员参与经营，在造假子公司连年亏损的情况下，积极推进不良资产的剥离工作，最终处罚被相应调减。而上市公司独立性缺失、不知情、未参与、信赖会计师事务所报告等陈述申辩理由，通常难以证明董监高已经勤勉尽责。
新《证券法》第82条第4款[21]特别为董监高创设了信息披露异议权。同步修订的《信息披露管理办法》第16条一并完善了董监高异议声明制度，要求提出异议的董事、监事应在审核时投反对票或弃权票。此外，根据证监会发布的《责任认定规则》第21条第1款，信息披露当事人将自己的异议意见记载在会议记录上，并投反对票，可以作为不予行政处罚的考虑情形。
结合《信息披露管理办法》中关于董监高勤勉尽责的规定，证券监管部门判断董监高对会计处理问题是否尽责，主要还有以下几个方面：相关责任人是否实际参与公司治理，了解公司财务状况；是否就该会计处理问题与公司内部审计进行沟通，或者咨询外部审计机构并对相关意见作出独立的判断；在对议案疑点事项进行询问时，是点到为止还是继续追问与判断；发现问题后，是否及时向监管部门披露等。
（三）会计差错造成的危害后果
证券监管部门的责任追究以维护证券市场秩序为导向。根据过罚相当原则，上市公司会计差错对市场正常交易活动影响越大,行为所具有的社会危害性则越大,该行为受到的行政处罚也越严厉。实践中，鉴于很难直接、明确地观察到市场影响程度[22]，上市公司股价异动幅度、造成上市公司以及股东损失的量级，常常作为辨别行为危害程度的有效指标。如上市公司FS因会计差错受证券监管部门行政处罚，在行政处罚申辩时称其会计差错事项没有影响投资者判断和公司股价。虽然证券监管部门没有采纳该申辩，但在本案行政诉讼中，法院采纳了FS的观点，最终判决撤销证券监管部门做出的行政处罚。
综上，证券监管部门对财务信息披露的一般监管要素有三：一是财务信息的重大性，可从定性与定量上进行判断，重述事项对相关项目的占比是否达到10%作为定量标准，是否导致发生盈亏等性质变化作为定性标尺；二是责任人的主观过错，可从上市公司及相关人员是否及时作出修正、是否对财务报告提出异议并投反对票、是否履行勤勉尽责义务等进行判断；三是危害后果，可体现在上市公司股价异动、交易量变化，以及上市公司与投资者的损失数额等方面。
五、上市公司会计处理建议
在财务信息披露质量要求越来越高的趋势下，上市公司应当建立完善的内控制度，切实提高财务人员的技术水平。要求财务人员既要知其然，更要知其所以然。逐条理解会计准则的含义及内在逻辑，持续学习会计准则的新趋势与新变化，在应用中面对疑难复杂问题，结合事实情况准确处理。如遇会计争议难点无法正确处理的，可以主动申请有权部门对有关会计规则进行解释，并咨询外部第三方中介机构的专业意见。
在发现会计差错时，上市公司应当正确理解并及时修正，做好财务自查自纠工作，主动报告和披露会计差错。如果差错更正影响到业绩预告，应当尽量在业绩预告的法定修正区间内及时修正。
对于董监高而言，特别是参与上市公司财务管理的董监高，日常履职过程中应当注意识别和纠正重大会计差错，做好内外审计的沟通工作。对审核财务报告、内部控制自我评价报告等有疑议的，董监高应当敢于继续追问，提出书面异议并陈述理由，无法得到合理解释时果断投出反对票，切实履行勤勉尽责义务。
注释：
[1]参见刘燕：《公司财务的法律规制路径探寻》，北京大学出版社2021年版，第220页
[2]《企业会计准则第28号——会计政策、会计估计变更和差错更正》第11条：“前期差错，是指由于没有运用或错误运用下列两种信息，而对前期财务报表造成省略漏或错报。（一）编报前期财务报表时预期能够取得并加以考虑的可靠信息。（二）前期财务报告批准报出时能够取得的可靠信息。前期差错通常包括计算错、应用会计政策错误、疏忽或曲解事实以及舞弊产生的影响以及存货、固定资产盘盈等。”
[3]上海证券报2021年6月9日《上市公司夯实资本市场高质量发展基石》，http://paper.cnstock.com/html/2021-06/09/content_1480382.htm，最后访问时间：2021年11月16日
[4]证监会2021年3月8日《证监会召开上市公司监管工作会议》，http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202103/t20210308_393808.html，最后访问时间：2021年11月16日
[5]参见张继伟：《监管的边界》，载《财新》2001年9月
[6]参见刘燕：《走下“自由裁量权”的神坛》，载《中外法学》2002年第5期
[7]《中华人民共和国会计法》第7条：“国务院财政部门主管全国的会计工作。 县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”第8条：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。 国务院有关部门可以依照本法和国家统一的会计制度制定对会计核算和会计监督有特殊要求的行业实施国家统一的会计制度的具体办法或者补充规定，报国务院财政部门审核批准。 中国人民解放军总后勤部可以依照本法和国家统一的会计制度制定军队实施国家统一的会计制度的具体办法，报国务院财政部门备案。”第33条：“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查。 前款所列监督检查部门对有关单位的会计资料依法实施监督检查后，应当出具检查结论。有关监督检查部门已经作出的检查结论能够满足其他监督检查部门履行本部门职责需要的，其他监督检查部门应当加以利用，避免重复查帐。”
[8]《中华人民共和国证券法》第7条：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。 国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”
[9]《中华人民共和国证券法》第78条第2款：“信息披露义务人披露的信息，应当真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”
[10]《上市公司信息披露管理办法》第3条：“信息披露义务人应当及时依法履行信息披露义务，披露的信息应当真实、准确、完整，简明清晰、通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”
[11]《深圳交易所上市规则》《上海交易所上市规则》第9.2条：“9.2上市公司发生的交易（提供担保除外）达到下列标准之一的，应当及时披露：（一）交易涉及的资产总额（同时存在账面值和评估值的，以高者为准）占上市公司最近一期经审计总资产的10%以上；（二）交易的成交金额（包括承担的债务和费用）占上市公司最近一期经审计净资产的10%以上，且绝对金额超过1000万元；（三）交易产生的利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的10%以上，且绝对金额超过100万元；（四）交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的营业收入占上市公司最近一个会计年度经审计营业收入的10%以上，且绝对金额超过1000万元；（五）交易标的（如股权）在最近一个会计年度相关的净利润占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的10%以上，且绝对金额超过100万元。上述指标涉及的数据如为负值，取其绝对值计算。”
[12]参见张保生、周伟、刘思远：《论证券行政执法中的自由裁量权——以对财务信息披露违法行为的行政处罚标准为例》，载《证券法律评论》2015年
[13]数据来源：在“易董”公告板块中，以会计差错、差错更正、差错为关键词进行检索，时间节点为2021年1月1日至2021年6月30日，选择业务分类：会计差错更正及追溯调整，并剔除鉴证、鉴定、补充、延期等无关报告，统计共有125家上市公司进行了会计差错更正。
[14]数据来源：在“易董”监管板块中选择财务类违规案例，时间节点为2021年1月1日至2021年6月30日，处罚机构选择证券监管部门，上市公司受监管的案例统计共有44件。
[15]参见陈洁：《内幕交易事实认定中自由裁量权的适用及其规制——以内幕交易“知悉”要件的推定为视角》，载《清华法学》2018年第6期
[16]参见王彦光：《证券信息披露中的重大性认定———以“万家文化案”为例》，载《金融法苑》2020年第3期
[17]参见龚连娣、谢春晖:《证券虚假陈述纠纷中信息重大性的认定》,载《人民司法》2014年第12期
[18]参见脚注12
[19]《中华人民共和国证券法》第85条：“信息披露义务人未按照规定披露信息，或者公告的证券发行文件、定期报告、临时报告及其他信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”
[20]《深圳证券交易所上市公司规范运作指引》第5.3.6条：“存在需要对已发布业绩预告进行修正情形的上市公司，应当在以下期限内披露业绩预告修正公告：（一）年度业绩预告修正公告应不晚于报告期次年的1月31日;（二）第一季度业绩预告修正公告应不晚于报告期当年的4月15日;（三）半年度业绩预告修正公告应不晚于报告期当年的7月15日;（四）前三季度业绩预告修正公告应不晚于报告期当年的10月15日。
[21]《中华人民共和国证券法》第82条第4款：“董事、监事和高级管理人员无法保证证券发行文件和定期报告内容的真实性、准确性、完整性或者有异议的，应当在书面确认意见中发表意见并陈述理由，发行人应当披露。发行人不予披露的，董事、监事和高级管理人员可以直接申请披露。”
[22]参见彭雨晨：《市场禁入处罚中“情节严重”界定标准研究——从〔2016〕1号市场禁入案切入》，载《金融法苑》2019年第1期
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